城市中心區(qū)地下空間開發(fā)管理政策分析

　　0前言

　　在我國，大部分城市對地下空間利用已進(jìn)入到通過制度創(chuàng)新設(shè)立地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，將“可經(jīng)營性資產(chǎn)”徹底推向市場并作為流動“資本”，仿照城市房地產(chǎn)開發(fā)體制建立“招拍掛”的地下權(quán)獲得制度，對地下開發(fā)進(jìn)行控制和管理。各地管理辦法中均規(guī)定了地下空間的登記程序，但仍以描述性信息為主，離三維信息登記普及仍有較大差距。

　　僅北京、上海、杭州、深圳等少數(shù)城市結(jié)合自身業(yè)務(wù)需求開展了對地下空間進(jìn)行空間規(guī)劃編制導(dǎo)則、空間使用權(quán)管理等方面的研究。

　　1地下空間權(quán)屬管理現(xiàn)狀與分析

　　深圳市在2011年對《土地空間使用權(quán)管理關(guān)鍵技術(shù)及規(guī)范研究》進(jìn)行了成果鑒定并設(shè)計了基于紙質(zhì)載體的“一主四輔”的組合圖和基于電子媒體的“多視圖”兩種三維產(chǎn)權(quán)體權(quán)證圖方案，上海市規(guī)定對涉及地下空間控制的重點地區(qū)需另行編制《地下各層空間控制圖則》。但各城市在編制層次、內(nèi)容和深度不盡相同，對地下空間實體或者綜合體的考慮較少，而且研究僅限于導(dǎo)則編制層面，缺少實際操作層面上的不動產(chǎn)地下空間權(quán)利界限登記方法研究，目前不動產(chǎn)登記實際工作中所需的地下空間權(quán)利界限確定方法的研究近乎空白，難以用于指導(dǎo)實際工作。

　　地表以下和地表以上空間都存在確權(quán)問題，這些問題都是由“基于地皮”的土地權(quán)屬劃定方法引發(fā)的，因而兩問題在本質(zhì)上是一致的。歷史上形成的“基于地皮”的權(quán)屬劃定方法用于劃定土地權(quán)屬是適用的，而用于劃定空間權(quán)屬則是不適用的，這是問題的癥結(jié)所在，因此需要建立一套適用于劃定空間權(quán)屬的方法。

　　2劃定空間權(quán)屬的方法探究

　　地下空間開發(fā)利用管理主體多元，包括規(guī)劃、建設(shè)、國土、房產(chǎn)、人防、消防、環(huán)保等部門。具體而言，規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)地下空間規(guī)劃的編制及部分審批，核發(fā)地下空間選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，對地下空間信息實行動態(tài)管理；建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)地下空間的建設(shè)施工管理，核發(fā)地下空間施工許可證；國土部門負(fù)責(zé)地下空間使用權(quán)的取得，核發(fā)土地使用權(quán)證書；房產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)地下空間的登記，核發(fā)地下空間所有權(quán)證書；人防主管部門負(fù)責(zé)民防工程的規(guī)劃、建設(shè)、管理；公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地下空間的消防安全監(jiān)管；環(huán)保部門負(fù)責(zé)地下空間的環(huán)境影響評價及其他環(huán)保工作。

　　但是，由于早期地下空間開發(fā)量不多，管理較為分散，且面對的問題也較為簡單。很多地下空間的利用項目按照如今的消防法律及管理辦法都不能給予通過，需要經(jīng)過多次專家討論、政府審批，有的方案甚至被放棄，這些問題導(dǎo)致地下空間開發(fā)效率低下。另外，地下空間的規(guī)劃、建設(shè)、管理由民防主管部門負(fù)責(zé)，這種管理體制已不適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展。

　　借鑒日本的管理經(jīng)驗，我國地下空間開發(fā)應(yīng)該分為交通、市政、人防、商業(yè)四大部門，即便由于“平戰(zhàn)結(jié)合”的需要，將人防與商業(yè)經(jīng)營結(jié)建，也不應(yīng)將商業(yè)經(jīng)營部門歸屬于人防部門管理。 地下空間應(yīng)該按照不同的所屬進(jìn)行管理，交通、市政、人防、獨(dú)立商業(yè)經(jīng)營者對所開發(fā)的地下空間應(yīng)分別進(jìn)行獨(dú)立管理。

　　目前地下空間的管理與地面建筑執(zhí)行同樣的程序。但是，地下建筑的審批過程遠(yuǎn)比地面建筑復(fù)雜。因此，在規(guī)劃、房產(chǎn)、國土、人防、消防、環(huán)保各部門設(shè)置獨(dú)立的地下空間管理部門，各部門之間保持協(xié)作關(guān)系，同時可以與所在部門的地面建筑審批進(jìn)行協(xié)作，以此滿足地下空間利用管理的要求。

　　3地下空間開發(fā)原則

　　3.1公共利益優(yōu)先原則

　　建立緊湊型城市應(yīng)首先保證公共利益。緊湊型城市要求提高城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)效率，實現(xiàn)低成本、高效率的行政運(yùn)營，以及高效的公共交通。城市商業(yè)在公共利益與私人利益發(fā)生沖突(如市政設(shè)施的建設(shè)與商用地下空間開發(fā)發(fā)生沖突)時，應(yīng)該優(yōu)先考慮公共設(shè)施(包括地下管網(wǎng)、市政設(shè)施、地下交通等)的開發(fā)利用，以保證城市功能的正常運(yùn)行。

　　3.2地下空間優(yōu)先開發(fā)原則

　　在城市建設(shè)過程中，應(yīng)該鼓勵地下空間的開發(fā)，尤其是半地下空間，利用其屋頂創(chuàng)造城市基面以提供平坦的公共活動空間。城市建設(shè)方案在審批過程中，應(yīng)該改變過去對城市景觀宏偉高大的追求，轉(zhuǎn)而從利用地形為城市空間提供容量的角度進(jìn)行審視，有效運(yùn)用地下空間向下垂直發(fā)展的優(yōu)勢，促進(jìn)城市建筑與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　3.3城市設(shè)計方案實施原則

　　地下空間設(shè)計一般在城市設(shè)計階段形成，在城市設(shè)計過程中建筑適應(yīng)地形而產(chǎn)生城市不定基面及地下空間。因此地下空間的城市設(shè)計及修建性詳細(xì)規(guī)劃對于地下空間的利用具有決定作用。但是目前由于城市設(shè)計方案一般都不具有強(qiáng)制性要求，因此地下空間的利用也常常是紙上談兵。所以保證地下空間與地面空間一體化城市設(shè)計的實施對城市空間的利用具有重要意義。

　　4地下空間管理策略

　　城市地下空間的規(guī)劃、設(shè)計、建造、運(yùn)營維護(hù)與防災(zāi)安全管理等都離不開全面了解和準(zhǔn)確掌握城市地下空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。采用數(shù)字化、智能化方式對城市地下空間數(shù)據(jù)進(jìn)行管理是必然的發(fā)展趨勢，即在地下空間探測－規(guī)劃－建設(shè)全過程中對地下空間的所有數(shù)據(jù)實行信息化管理，為城市地下空間合理規(guī)劃、城市地下空間建設(shè)和決策、城市防災(zāi)和應(yīng)急處置提供依據(jù)。根據(jù)城市地下空間開發(fā)利用的具體需求和階段特點，制訂地下空間信息化管理的重點工作；由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一協(xié)調(diào)，確定城市地下空間數(shù)字化、智能化的管理主體、實施部門和建設(shè)單位；建立數(shù)據(jù)管理與共享機(jī)制、系統(tǒng)建成后的運(yùn)行機(jī)制；在此基礎(chǔ)上分階段實施，在實踐中完善。

　　基于智慧城市理念的地下空間管理是把感應(yīng)器嵌入和組裝到城市地下空間的建筑、道路、停車場、市政管線(電力、電信、燃?xì)狻⒐┧⒅兴⑴潘崃Φ?等設(shè)施中，全面感知各個地下設(shè)施位置、綜合開發(fā)安全區(qū)域和薄弱區(qū)域等信息，并被普遍連接，形成物聯(lián)網(wǎng)，再將物聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)重組，實現(xiàn)物理世界與信息系統(tǒng)的整合，從而使城市地下空間更加智能、安全地運(yùn)行。基于智慧城市的地下空間管理有別于傳統(tǒng)的運(yùn)行方式，在數(shù)據(jù)采集、加工和處理方面體現(xiàn)為3個基本特點：更透徹的感知(instrumen?ted)、更深度的互聯(lián)互通(interconnected)和更廣泛的智能化應(yīng)用(intelligent)。

　　4.1地下空間權(quán)屬層面

　　城市中心區(qū)立體化的土地利用促進(jìn)了地下空間權(quán)的產(chǎn)生，國外地下空間權(quán)的立法提高了土地資源的利用效率，推進(jìn)了公益事業(yè)的開展，保證了公共設(shè)施的建造，維護(hù)了社會公平。我國《物權(quán)法》規(guī)定地上、地表和地下分設(shè)使用權(quán)。地下空間權(quán)包括地下空間所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)等多項權(quán)利。土地使用權(quán)和地下空間使用權(quán)存在以下關(guān)系：一是依法獨(dú)立使用地下空間，其土地權(quán)利確定為地下空間使用權(quán)，以出讓方式取得的，確認(rèn)為地下空間出讓土地使用權(quán)；二是以劃撥方式取得的，確認(rèn)為地下空間劃撥土地使用權(quán)；三是單建地下工程項目屬于經(jīng)營性用途的，出讓土地使用權(quán)時可以采用協(xié)議方式，有條件的，也可以采用招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式。

　　地下空間開發(fā)管理主體多元，包括規(guī)劃、建設(shè)、國土、房產(chǎn)、人防、消防環(huán)保部門等，工程管理實行“一書兩證”，包括選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程許可證。地下空間利用可分為結(jié)合地面建筑開發(fā)和單獨(dú)開發(fā)。結(jié)合地面建筑進(jìn)行的地下空間開發(fā)，如車庫、地下商業(yè)街等結(jié)合地面建筑一并辦理相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。單獨(dú)開發(fā)建設(shè)的地下空間根據(jù)物權(quán)法可分層確定土地使用權(quán)，但涉及市政項目時，程序上還存在一些不規(guī)范。單建地下工程的建設(shè)單

　　位按照基本建設(shè)程序取得項目批準(zhǔn)文件和建設(shè)用地規(guī)劃許可證，向國土部門申請建設(shè)用地批準(zhǔn)文件，結(jié)建項目隨地面建設(shè)工程一并向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請。

　　地下空間開發(fā)應(yīng)該遵守公共利益優(yōu)先原則、地下空間優(yōu)先開發(fā)原則、城市設(shè)計方案實施原則；在土地供應(yīng)方式上應(yīng)該實行地下空間有償、有期限使用制度，使用權(quán)分層登記的，每一層作為一個獨(dú)立宗地進(jìn)行登記，并且增設(shè)法規(guī)體系，如地下街標(biāo)準(zhǔn)、地下車庫標(biāo)準(zhǔn)等，建立各管理部門相互協(xié)作的機(jī)制。

　　４.2法律法規(guī)層面

　　(1)制定地下空間專項立法：我國現(xiàn)有地下空間開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)主要以行政法規(guī)為主，涉及地下空間的內(nèi)容分散在相關(guān)法律中。基于我國政治、經(jīng)濟(jì)和管理體制，建議出臺單行立法，對地下空間利用做出系統(tǒng)和全面的規(guī)定。

　　(2)進(jìn)一步明確地下空間權(quán)屬：明確地下空間的所有權(quán)和使用權(quán)，一方面確保地下空間的合理開發(fā)和有效管理，另一方面也促進(jìn)私人資本投入地下空間開發(fā)。

　　(3)基于地下空間專項立法，完善并細(xì)化相應(yīng)的配套法規(guī)。

　　4.3管理層面

　　針對中國地下空間規(guī)劃和管理過程中出現(xiàn)的“管理體制亟待完善、規(guī)劃制定落后實踐”問題，中國急需建立基于權(quán)屬、規(guī)劃、運(yùn)營維護(hù)、安全使用、數(shù)據(jù)信息五位一體的綜合管理框架，包括：投資管理、用地管理、規(guī)劃管理、建設(shè)管理、產(chǎn)權(quán)管理、使用管理、拆除管理、信息管理八個方面，深入研究探索地下空間資源開發(fā)利用全生命周期的管理內(nèi)容和管理細(xì)則。

　　5結(jié)語

　　為響應(yīng)國家城市有機(jī)更新策略，保障城市地下空間規(guī)劃及設(shè)計的實施，本文進(jìn)行了地下空間物權(quán)劃分及管理等方面的研究，此研究有別于傳統(tǒng)的土地權(quán)屬概念，提出了適合現(xiàn)今社會的空間權(quán)屬概念，為城市地下空間綜合管理體系的完善，提供一種更為契合的路徑。