本文是一篇財(cái)務(wù)管理專業(yè)畢業(yè)論文！2014年國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委分別出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等相關(guān)政策性文件，鼓勵(lì)社會(huì)資本加入公共項(xiàng)目建設(shè)的隊(duì)伍。2015年成為“ppp元年”，各大領(lǐng)域?qū)?/font>ppp研究的熱度空前加大，ppp全國(guó)總投資已達(dá)3.4萬(wàn)億。而2016年作為ppp發(fā)展的黃金期，則成為了“ppp簽約年”。

　　但是，在ppp發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)該注意到，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、法律、管理等方面存在著諸多的問(wèn)題。

　　1 我國(guó)發(fā)展ppp存在的問(wèn)題

　　1.1 法律法規(guī)、政策的不完善

　　在法律法規(guī)不完善的情況下，參與ppp項(xiàng)目的社會(huì)資本得不到法律的有效約束，社會(huì)資本就容易在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各階段產(chǎn)生問(wèn)題，發(fā)生公共產(chǎn)權(quán)糾紛。同時(shí)，利潤(rùn)是社會(huì)資本在ppp項(xiàng)目中追求的根本目標(biāo)，但在我國(guó)大力鼓勵(lì)建設(shè)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)公益性項(xiàng)目的情況下，社會(huì)資本得到的利潤(rùn)不多且運(yùn)營(yíng)期收益不多、不穩(wěn)定。在這樣的情況下，亟待我國(guó)對(duì)社會(huì)資本提供必要的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。

　　1.2 政府信用問(wèn)題

　　主要存在著以下幾方面的問(wèn)題：一，由于政府換屆而拒絕履行合同；二，政府參與不積極或政府干涉面太多導(dǎo)致公眾利益損失或項(xiàng)目進(jìn)度拖延；三，政府項(xiàng)目審批程序太過(guò)繁瑣，導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)工延遲；四，由于社會(huì)資本未參與前期決策而造成的后期圖紙失誤；五，政府公共部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)腐敗。

　　1.3 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善

　　在ppp項(xiàng)目中，社會(huì)資本需通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式獲得建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，我國(guó)政府擁有的權(quán)力受外界監(jiān)督有限，如若政府內(nèi)部存在貪污腐敗現(xiàn)象，社會(huì)資本投機(jī)取巧，采取非法手段賄賂政府領(lǐng)導(dǎo)及工作人員，致使參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的其他企業(yè)在不知情的情況下失去公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，就會(huì)存在與市場(chǎng)公平原則相違背的現(xiàn)象。同時(shí)，我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)作方面缺乏具體的系統(tǒng)的理論和觀點(diǎn)，這無(wú)疑會(huì)使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序混亂，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，這會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙。

　　1.4 金融機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

　　目前金融機(jī)構(gòu)投資現(xiàn)狀疲軟，加入ppp項(xiàng)目的建設(shè)是促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)投資的一大機(jī)會(huì)。但仍存在著許多金融機(jī)構(gòu)踟躇不前的現(xiàn)象。究其原因，是因?yàn)?/font>ppp項(xiàng)目回報(bào)期長(zhǎng)且效益不穩(wěn)定，幾十年的回報(bào)期受政府、法律、行業(yè)等方面的諸多影響。我國(guó)法律以及政府的履約能力不足的問(wèn)題，也是金融機(jī)構(gòu)未大量投資ppp的原因。雖然金融機(jī)構(gòu)對(duì)ppp抱有非常高的熱情，但苦于不能對(duì)ppp項(xiàng)目的信息進(jìn)行充分掌握，所以其對(duì)ppp的投資仍然持謹(jǐn)慎態(tài)度。項(xiàng)目公司作為對(duì)ppp項(xiàng)目進(jìn)行融資建設(shè)的主體，其一般為無(wú)追索權(quán)或有追索權(quán)的公司，若項(xiàng)目出現(xiàn)中途擱置或財(cái)務(wù)盈不抵虧，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)因不能得到預(yù)期的利益而蒙受損失。

　　1.5 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配不均

　　雖然ppp項(xiàng)目是公共部門(mén)與社會(huì)資本在平等的基礎(chǔ)上而尋求的合作，但我國(guó)政府公共部門(mén)依然處于主導(dǎo)地位，這難免會(huì)讓社會(huì)資本屈服于政府的行政領(lǐng)導(dǎo)行為之下。在ppp項(xiàng)目中，政府想要把更多地風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，從而讓自己承擔(dān)更少的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會(huì)資本所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越多，那么投標(biāo)文件中報(bào)價(jià)也就越高，社會(huì)資本申請(qǐng)的權(quán)利也就越多，這樣就不能達(dá)到ppp項(xiàng)目以低成本高效率完成項(xiàng)目的目的。然而，更多地情況下，社會(huì)資本在承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，得到的利益卻不能與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成正比。

　　2 解決我國(guó)發(fā)展ppp項(xiàng)目問(wèn)題的對(duì)策

　　ppp的有效利用不僅可以減輕我國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且社會(huì)資本可以利用自己在技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，在保證質(zhì)量的同時(shí)壓縮項(xiàng)目的成本，達(dá)成資源的優(yōu)化配置。下面以無(wú)錫市惠山區(qū)養(yǎng)宜家醫(yī)養(yǎng)一體化養(yǎng)老ppp項(xiàng)目為例，來(lái)尋求我國(guó)在ppp項(xiàng)目問(wèn)題解決上的建議與對(duì)策。其基本情況如下：

　　?o錫市惠山區(qū)醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目投資總額約11.6億元，總占地面積732，31畝，以“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”為建設(shè)和運(yùn)營(yíng)特色，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老中心、醫(yī)院的科學(xué)化有機(jī)結(jié)合，開(kāi)創(chuàng)江蘇省醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老心模式。 以下主要通過(guò)對(duì)該項(xiàng)目在劃撥土地處置、專業(yè)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新方案和非盈利收益分配等核心問(wèn)題上的探討和分析，提出我國(guó)運(yùn)用ppp項(xiàng)目的應(yīng)對(duì)策略。 　　2.1 完善法律法規(guī)和政策

　　我國(guó)有關(guān)《劃撥用地目錄》中列明，非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施用地和非營(yíng)利性社會(huì)福利設(shè)施用地可采取劃撥的方式獲得土地使用權(quán)。但該項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，政府方則提出“一般劃撥土地均是劃撥給事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)，很少有劃撥給民營(yíng)企業(yè)的案例”，由此可知，雖然政策有明文規(guī)定，但是各地的國(guó)土資源部門(mén)對(duì)于土地劃撥給民營(yíng)企業(yè)仍持觀望、保守態(tài)度。

　　針對(duì)上述問(wèn)題，就完善我國(guó)法律法規(guī)及政策方面提出以下幾點(diǎn)建議。

　　①加快ppp立法進(jìn)程。應(yīng)盡快出臺(tái)ppp的相關(guān)法律法規(guī)，建立統(tǒng)一配套的法律保障體系，形成以國(guó)家最高法律憲法為首，以專門(mén)立法為主，此外各類型大中型項(xiàng)目專項(xiàng)立法作為補(bǔ)充， 地方性法規(guī)、行業(yè)法、公司法、土地法等法律法規(guī)相配套， 其他文件作為指導(dǎo)的系統(tǒng)法律體系。

　　②細(xì)化法律法規(guī)，使其具有可操作性。深入貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策，將具體項(xiàng)目與ppp模式相結(jié)合，對(duì)于項(xiàng)目中涉及的財(cái)務(wù)問(wèn)題、土地問(wèn)題、商業(yè)問(wèn)題，需要做到具體化、可操作可執(zhí)行化，其中的每一個(gè)細(xì)節(jié)都應(yīng)該具體落實(shí)到位。

　　③制定具有激勵(lì)作用的稅收優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼政策。

　　④制定與時(shí)俱進(jìn)的相關(guān)法律政策。根據(jù)國(guó)家實(shí)際和時(shí)代發(fā)展步伐，制定既適合我國(guó)發(fā)展速度又能推動(dòng)ppp發(fā)展的全套法律與政策。

　　2.2 提高政府信用

　　在無(wú)錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目中，政府對(duì)該項(xiàng)目高度支持，積極與社會(huì)資本溝通，各部門(mén)之間相互協(xié)調(diào)，深入對(duì)ppp模式的理解，才使得項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行。

　　總結(jié)以上案例，我國(guó)政府提高信用需要做到以下幾點(diǎn)。

　　①在熟悉ppp相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用。政府要懂得將理論與具體實(shí)例相結(jié)合，在不違背相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，在以尋求與社會(huì)資本更好的合作。

　　②政府主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)合作與社會(huì)資本充分溝通，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督和管理。ppp項(xiàng)目的兩大參與方包括政府和社會(huì)資本，這兩方是決定ppp項(xiàng)目最終成敗的關(guān)鍵因素。為此，一方面政府各主管部門(mén)需要提高工作與溝通效率，另一方面政府和社會(huì)資本也需要建立暢通的溝通渠道，及時(shí)了解對(duì)方的訴求，提高政府和社會(huì)資本對(duì)對(duì)方的信任度與滿意度。

　　③政府需聘用有較強(qiáng)專業(yè)素質(zhì)的人才，或委托專業(yè)性的咨詢單位以彌補(bǔ)政府在實(shí)際操作和相關(guān)專業(yè)知識(shí)上的欠缺。咨詢機(jī)構(gòu)可以幫助政府作出更加充分和精細(xì)的前期準(zhǔn)備，設(shè)計(jì)更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目結(jié)構(gòu)，明確項(xiàng)目采購(gòu)要求，合理分配各方的風(fēng)險(xiǎn)，詳細(xì)約定合同雙方的權(quán)利和義務(wù)，以達(dá)到最大限度降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)的目的。

　　④搞好政府換屆銜接工作。政府作為受大眾監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu)，大眾對(duì)其的信任程度與其履行合同的程度直接相關(guān)，即使是政府換屆，對(duì)其應(yīng)該履行的責(zé)任和義務(wù)也應(yīng)該盡職盡責(zé)，不能推卸責(zé)任。同時(shí)，社會(huì)資本也應(yīng)該對(duì)下屆政府進(jìn)行及時(shí)溝通，以免產(chǎn)生不必要的麻煩。

　　2.3 完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

　　無(wú)錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目采用了需求互補(bǔ)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)的方案，項(xiàng)目由政府授權(quán)出資單位惠山人民醫(yī)院和社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，惠山人民醫(yī)院既作為項(xiàng)目公司的股東參與項(xiàng)目公司的日常運(yùn)營(yíng)，又負(fù)責(zé)組織專業(yè)的醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，承擔(dān)項(xiàng)目?jī)?nèi)醫(yī)院的公共醫(yī)療服務(wù)，社會(huì)資本則負(fù)責(zé)養(yǎng)老社區(qū)、康復(fù)中心及配套經(jīng)營(yíng)性設(shè)施的運(yùn)營(yíng)。這樣，社會(huì)資本發(fā)揮其經(jīng)營(yíng)管理的優(yōu)勢(shì)，而將專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)交由專業(yè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，使得項(xiàng)目組中的雙方充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢(shì)。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不僅要符合自身發(fā)展特點(diǎn)，更要將其和我國(guó)的具體法律與政策相結(jié)合。完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要做到以下幾點(diǎn)。

　　①一步步消除政府壟斷，使社會(huì)資本獲得更加公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。在具有良好競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，社會(huì)資本在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，使市場(chǎng)進(jìn)入良性循環(huán)，不斷對(duì)資源進(jìn)行重組，達(dá)到資源的最優(yōu)配置。

　　②政府和社會(huì)資本作為項(xiàng)目的參與方，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，以求高效地完成項(xiàng)目任務(wù)。政府主管部門(mén)及其授權(quán)機(jī)構(gòu)，尤其對(duì)有關(guān)醫(yī)療和養(yǎng)老等專業(yè)服務(wù)，具有其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，而社會(huì)資本則具有其在建設(shè)期專業(yè)的優(yōu)勢(shì)以及在運(yùn)營(yíng)期的管理優(yōu)勢(shì)，雙方雙管齊下，最大限度地發(fā)揮項(xiàng)目的作用。

　　③使市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制與我國(guó)法律政策相適應(yīng)。與西方國(guó)家下的自由經(jīng)濟(jì)相比，我國(guó)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制要受到政府的宏觀調(diào)控，為避免社會(huì)資本在市場(chǎng)中唯利是圖的現(xiàn)象，政府需將其控制在規(guī)定的法律政策之下，但同時(shí)，政府也應(yīng)該是適當(dāng)?shù)膮⑴c和監(jiān)督，而不是過(guò)多的行政干預(yù)使其失去了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的屬性。

　　④建立系統(tǒng)的健康的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。要想市場(chǎng)健康有序發(fā)展，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是基礎(chǔ)。良好的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，會(huì)使中國(guó)經(jīng)濟(jì)朝著良好的方向發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步前進(jìn)的保障。

　　2.4 鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資

　　ppp?目的建設(shè)，所需要的資金是巨大的，全方位的，融資是必不可少的。融機(jī)構(gòu)作為企業(yè)貸款的主要來(lái)源，若其自身缺乏對(duì)ppp的足夠理解，不能對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)及收益進(jìn)行合理評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行盲目投資，就容易造成銀行資金得不到有效利用。雖然ppp項(xiàng)目的融資資金有政府作為其后盾，但其也需要必要的融資的可行性評(píng)估以保障資金的高效利用。

　　對(duì)于ppp項(xiàng)目的融資，主要有幾點(diǎn)建議。

　　①金融機(jī)構(gòu)可引進(jìn)ppp的專業(yè)人才，設(shè)立專門(mén)的ppp融資機(jī)構(gòu)。②金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新內(nèi)部人才機(jī)制，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。③創(chuàng)新融資方式，使得社會(huì)資本具有更多地融資方案選擇。④鼓勵(lì)民間資本建立金融機(jī)構(gòu)，并對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)提供政策支持。

　　2.5 明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配

　　在無(wú)錫市醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目中，由于非營(yíng)利醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收入除了可用于規(guī)定的合理支出外，收支結(jié)余只能用于自身發(fā)展，不能用于分紅或變相分工，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。由于此規(guī)定對(duì)社會(huì)資本獲得收益進(jìn)行了限制，針對(duì)此問(wèn)題，該項(xiàng)目采取了以下解決途徑：

　　①運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)通過(guò)出租資產(chǎn)的途徑，收取不高于市場(chǎng)允許水平的租金向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用，保障項(xiàng)目公司和社會(huì)資本獲得合理收益。

　　②項(xiàng)目公司和社會(huì)資本通過(guò)非核心醫(yī)療服務(wù)獲得收入。項(xiàng)目公司分別成立非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目?jī)?nèi)的醫(yī)院和養(yǎng)老社區(qū)運(yùn)營(yíng)，以享受政府對(duì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的稅收減免和政策性補(bǔ)助。項(xiàng)目中，政府要求項(xiàng)目?jī)?nèi)的醫(yī)院按照公立醫(yī)院的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，養(yǎng)老社區(qū)的收費(fèi)執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)，而其他非核心醫(yī)療服務(wù)收入，例如物業(yè)、餐飲、康復(fù)和商業(yè)等收入，擇優(yōu)項(xiàng)目公司和社會(huì)資本獲取。

　　針對(duì)ppp項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探討。

　　①政治風(fēng)險(xiǎn)。由于這類風(fēng)險(xiǎn)主要在政府的控制范圍內(nèi)，所以應(yīng)該主要由政府承擔(dān)。

　　②市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)中既有資源的優(yōu)化配置，又有政府的宏觀調(diào)控，項(xiàng)目中，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)需求、收益預(yù)測(cè)，主要承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，而政府可承諾在規(guī)定期限內(nèi)不建設(shè)與該項(xiàng)目相競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，保障社會(huì)資本的最低收益，這種情況下政府主要承擔(dān)建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目的違約風(fēng)險(xiǎn)。

　　③不可抗力因素。因自然因素如特大地震、海嘯等造成的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，政府和社會(huì)部門(mén)應(yīng)該約定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，對(duì)于社會(huì)資本控制能力內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)，對(duì)于社會(huì)資本不能承受的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該雙方共同承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)于社會(huì)資本沒(méi)有做好良好的應(yīng)對(duì)措施而造成的損失，應(yīng)該由社會(huì)資本獨(dú)自承擔(dān)。

　　④項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。此類風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)，但若是由于政府的前期可行性研究和設(shè)計(jì)失誤而造成的損失應(yīng)該主要由政府承擔(dān)過(guò)失責(zé)任。

參考文獻(xiàn)（略）

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