公路投融資機(jī)制的思路研究

　　交通建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)。交通建設(shè)的速度、規(guī)模和發(fā)展方式要適應(yīng)并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這是由交通的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和服務(wù)性所決定的。但是交通建設(shè)要由資金和技術(shù)做保障，沒有強(qiáng)有力的資金保障，勢必陷入“無米之炊”的境地。而目前我國交通建設(shè)的狀況是：一方面經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求交通建設(shè)進(jìn)一步提速，走又好又快的道路；另一方面，融資渠道的單一、資金不足成為制約交通建設(shè)的瓶頸，特別是成品油價(jià)稅費(fèi)改革和取消政府還貸二級公路后，交通建設(shè)融資面臨的挑戰(zhàn)更大。交通建設(shè)融資方式的改革迫在眉睫，它直接影響到交通建設(shè)的提速和對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的滿足。

　　1 理順公路建設(shè)投融資體制，落實(shí)各級政府責(zé)任

　　公路是國家重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，其公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性決定其主要應(yīng)由政府提供，政府投資應(yīng)占絕對主導(dǎo)地位，國家財(cái)政應(yīng)承擔(dān)起一般國道的投資責(zé)任。發(fā)達(dá)國家在公路建設(shè)過程中，資金來源主要是政府支出和稅費(fèi)收入。我國公路投融資體制還存在一些缺陷，長期以來，國家基本不向一般國道建設(shè)投資，主要由地方政府投資實(shí)施，特別是政府對公益性質(zhì)的一般公路投資力度不夠。分稅制改革十多年以來，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有目共睹，但地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。隨著國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國家財(cái)力增強(qiáng)，國家財(cái)政今后對一般國道的建設(shè)和改擴(kuò)建應(yīng)承擔(dān)主要投資責(zé)任。

　　隨著省管縣體制的推進(jìn)，按照《公路法》中“公路規(guī)劃、公路建設(shè)”有關(guān)要求和“責(zé)、權(quán)、利”統(tǒng)一原則，應(yīng)該落實(shí)各級地方政府的建設(shè)主體責(zé)任，明確干線公路建設(shè)的職責(zé)分工。各級財(cái)政要增加交通建設(shè)資金投入，財(cái)政預(yù)算要有“交通建設(shè)”經(jīng)常性支出安排，各級財(cái)政從公共財(cái)政理念出發(fā)，在財(cái)力允許的范圍內(nèi)加大財(cái)政性資金對公路建設(shè)的支出。

　　一是從土地出讓收入中安排一定比例的公路建設(shè)支出。公路建設(shè)帶來的直接影響是當(dāng)?shù)亟煌ǖ谋憬荩顿Y硬環(huán)境的改善，由此加快對外開放和招商引資的步伐，帶動(dòng)公路沿線出現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，帶動(dòng)沿線土地增值，服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，地方財(cái)政收入增長等。因此，從土地出讓收入中拿出一定比例的資金轉(zhuǎn)移到下一輪的公路建設(shè)中，有利于公路事業(yè)和國家財(cái)政收入的互動(dòng)，使兩者都進(jìn)入一個(gè)較理想的良性循環(huán)。二是把交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所形成的營業(yè)稅等稅費(fèi)返還交通，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低相關(guān)建設(shè)成本。

　　2 增加籌資方式、拓寬籌資渠道

　　2.1 設(shè)立公路建設(shè)專項(xiàng)基金

　　實(shí)行公路建設(shè)專項(xiàng)基金，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的資本主義國家是一項(xiàng)主要的融資渠道。高速公路最發(fā)達(dá)的美國，早在1941年羅斯福總統(tǒng)時(shí)期就提出建設(shè)高速公路的設(shè)想，但是直到1956年頒布了《聯(lián)邦資助公路法》，以汽油稅、柴油稅、車輛購置稅、重車道路使用稅、輪胎稅、配件稅為基礎(chǔ)設(shè)立國家的“公路信托基金”后，高速公路建設(shè)的資金有了保障，美國的高速公路才得到飛速發(fā)展，并最終建成了世界上最發(fā)達(dá)的高速公路網(wǎng)。

　　我國設(shè)有的公路建設(shè)專項(xiàng)基金為中央級，因資金來源僅有車輛購置稅一項(xiàng)，完全受車輛增長量的影響，替代公路養(yǎng)路費(fèi)等六費(fèi)的燃油消費(fèi)稅屬于公路養(yǎng)護(hù)資金，故公路建設(shè)專項(xiàng)基金很難保證公路建設(shè)需要。因此，我國的公路建設(shè)專項(xiàng)基金應(yīng)以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過稅收形式予以保證，結(jié)合目前車船稅改革，把車船稅納入地方公路建設(shè)專項(xiàng)基金，使公路建設(shè)專項(xiàng)基金發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　2.2 研究開征新稅種

　　新能源動(dòng)力和節(jié)能技術(shù)的推廣應(yīng)用，造成車輛行駛里程與燃油消耗不同比例增長。一是代用燃料汽車、電動(dòng)汽車和混合動(dòng)力汽車的推廣，會(huì)使“免費(fèi)”用路車輛大大增加。基于能源、環(huán)保等各種原因，國家提倡發(fā)展新能源汽車，其結(jié)果是：耗用等量的普通汽油和乙醇汽油，卻繳納不等量的燃油稅。

　　因此，隨著新能源動(dòng)力和節(jié)能技術(shù)的推廣應(yīng)用，燃油稅收入肯定要減收，這從國外現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)已得到證實(shí)，從長遠(yuǎn)來看燃油稅收入增長緩慢，對公路建設(shè)會(huì)帶來更大資金的壓力。為此，很多國家都在積極研究開征新的稅種，以彌補(bǔ)公路建設(shè)資金缺口。如：美國在開征燃油稅之外，還征收重量里程稅、重型輪胎稅、配件稅等。只有依靠多稅種體系，才能為國家公路交通建設(shè)提供長期穩(wěn)定的資金來源。

　　2.3 發(fā)行公路交通建設(shè)債券

　　一是保持國債資金對公路建設(shè)項(xiàng)目的投入。中央財(cái)政應(yīng)保持安排一定比例國債資金用于公路建設(shè)，這樣既能提高公路項(xiàng)目融資能力，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金向公路建設(shè)的集中投入，還能有效拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長。

　　二是發(fā)行公路建設(shè)地方政府債券。以地方政府債券放行為契機(jī)，通過發(fā)行地方政府債券來增強(qiáng)地方投資能力，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政與中央投資項(xiàng)目的同步配套，拓寬公路建設(shè)投融資渠道，解決公路建設(shè)籌集資金問題。為防止償債風(fēng)險(xiǎn)，將地方債券所募集的資金納入地方財(cái)政預(yù)算管理，報(bào)人民代表大會(huì)審核、監(jiān)督。各地區(qū)人民政府在安排需要承擔(dān)還款責(zé)任的項(xiàng)目時(shí)，要綜合考慮各市縣、部門和單位的償債能力，控制債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.4 發(fā)行公路建設(shè)彩票

　　發(fā)行彩票是一種比較特殊的融資方式，它可以持續(xù)、反復(fù)地重新分配社會(huì)閑散資金。自1987年發(fā)行福彩以來，我國彩票銷售量和彩票收益金逐年上升，尤其自1995年以來，彩票銷售量基本保持每年十幾億元、幾十億元的速度增長。2008年全國彩票籌集公益金達(dá)371億元，為奧運(yùn)會(huì)、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、老齡事業(yè)、農(nóng)村和城市醫(yī)療救助、教育助學(xué)等社會(huì)福利和慈善公益領(lǐng)域增加了資金來源。由此可以看出：無論是籌資性質(zhì)，還是籌資額度，發(fā)行公路建設(shè)彩票均具有可操作性。

 　2.5 推進(jìn)收費(fèi)公路資產(chǎn)證券化

　　資產(chǎn)證券化是將原始權(quán)益人（賣方）缺乏流動(dòng)性但能夠產(chǎn)生可預(yù)見現(xiàn)金收入的資產(chǎn)，變成資本市場上可以銷售和流通的金融產(chǎn)品的過程。它出售資產(chǎn)的預(yù)期收入，并不構(gòu)成負(fù)債，出售主體獲得所需融資而未增加負(fù)債率。公路項(xiàng)目具有投資大、投資回收期長的特點(diǎn)，在我國目前已建成的高等級公路中，絕大多數(shù)高速公路、一級公路都是依靠“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策實(shí)施的，大部分有穩(wěn)定的通行費(fèi)收入，具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，且其收費(fèi)有加速增長的趨勢，資產(chǎn)增值潛力大，又屬于特許經(jīng)營行業(yè)，具有自然壟斷的特點(diǎn)，是理想的證券化資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化可吸引中小投資者和國外資金進(jìn)入高速公路行業(yè)。

　　2.6 設(shè)立公路產(chǎn)業(yè)投資基金

　　公路產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)以國家股份為主，由政府設(shè)立的特定部門作為國有資產(chǎn)的代表進(jìn)行控股，廣泛吸納社會(huì)閑散資金投資于公路建設(shè)；同時(shí)還可以與保險(xiǎn)基金等其他基金共同協(xié)調(diào)發(fā)展，這些資金也需要找到風(fēng)險(xiǎn)低、收益穩(wěn)定的投資項(xiàng)目保值增值。因其具有專家理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn)，可以避免項(xiàng)目投資的盲目性和重復(fù)性。使用公路產(chǎn)業(yè)投資基金在項(xiàng)目建設(shè)中不必集中償還大量本息，有利于降低項(xiàng)目的負(fù)債率，起到降低項(xiàng)目融資成本的目的。

　　3 探索建立公路建設(shè)項(xiàng)目土地運(yùn)作機(jī)制

　　3.1 公路建設(shè)項(xiàng)目捆綁土地聯(lián)動(dòng)機(jī)制

　　充分利用交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在國土開發(fā)中的先導(dǎo)和反哺作用，積極爭取相關(guān)政策和社會(huì)支持，按照“存量土地平衡利息，增量土地平衡本金”的思路，項(xiàng)目實(shí)施主體在項(xiàng)目沿線帶征一定數(shù)量地塊，把交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地資源開發(fā)利用結(jié)合起來，利用土地資源籌融資，利用土地收益彌補(bǔ)投資缺口，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金平衡。同時(shí)，通過建立土地和項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，逐步構(gòu)建土地收益償債的良性循環(huán)機(jī)制，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)土地資源的合理開發(fā)，提升土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　優(yōu)化土地資源配置，吸引社會(huì)資本，以土地?fù)Q得資金投入，這是世界上許多國家的通行做法。如果投資者參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府以土地出讓金及土地使用費(fèi)等形式作為償還其工程支出，規(guī)定土地經(jīng)營開發(fā)的使用期限，由投資者自主進(jìn)行開發(fā)，到期將土地使用權(quán)歸還。政府將土地收益直接用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，還可以根據(jù)交通總體規(guī)劃的要求，通過制定優(yōu)惠政策，支持交通基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)與房地產(chǎn)開發(fā)聯(lián)合運(yùn)作，從而間接增加交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

　　3.2 土地使用權(quán)合作經(jīng)營

　　在公路（特別是高速公路）工程建設(shè)成本構(gòu)成中，土地征用費(fèi)約占項(xiàng)目總投資的2%～3%，占項(xiàng)目總資本金的6%～10%左右，這是一筆可觀的資金。與農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)行合作經(jīng)營來吸收這筆資金，與征地一次性安置補(bǔ)償相比，既可減輕建設(shè)期投入，又較好解決農(nóng)民離土后的生活保障，確保社會(huì)的長治久安，實(shí)現(xiàn)國家、集體和個(gè)人共贏。

　　土地使用權(quán)參與高速公路建設(shè)項(xiàng)目合作經(jīng)營具體操作方法可分為土地使用權(quán)出租和土地使用權(quán)參股兩種。土地使用權(quán)出租，由建設(shè)項(xiàng)目公司與農(nóng)民簽訂協(xié)議，若干年內(nèi)按年支付農(nóng)民合作回報(bào)，把需一次性支付農(nóng)民的征地費(fèi)變?yōu)槿舾赡曛Ц丁Ｍ恋厥褂脵?quán)參股，是把項(xiàng)目需要征用的農(nóng)民土地使用權(quán)價(jià)值化，投資高速公路建設(shè)項(xiàng)目，變土地使用權(quán)為股權(quán)，從高速公路項(xiàng)目中取得回報(bào)。它既減輕項(xiàng)目建設(shè)資本金籌集，又可通過市場化操作，解決了農(nóng)民失地后長期生活保障問題。

　　4 結(jié)語

　　燃油稅費(fèi)改革對公路建設(shè)投融資機(jī)制是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。結(jié)合此次改革，公路交通主管部門只有積極增加籌資方式，開拓籌資渠道，改變以往過度依靠銀行貸款方式，才能確保公路建設(shè)事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

參考文獻(xiàn)（略）

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